지자체 기관 구성형태 다양화 추진, 어떻게 생각하시나요?

2022.08.03

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디지털 기술로 민주주의의 미래를 만드는 사회적협동조합 빠띠의 캠페인즈팀입니다.

올해에는 대통령선거 외에 한 번의 큰 선거가 더 남아있습니다. 바로 6월 1일 치러지는 제8회 전국동시지방선거인데요. 1960년 ‘지방자치법’ 5차 계정으로 모든 지지체장의 직선제가 시행된 이후 우리나라에서는 지방자치단체(이하 지자체)의 장과 의원을 주민이 직접 선출하고 있습니다. 그런데 지난 2월 14일, 전해철 행정안전부 장관이 국회 행정안전위원회 전체회의에 상정된 특별법의 초안을 공개하면서 논란이 일고 있습니다. 행정안전부(이하 행안부)는 지자체 기관의 구성방식을 주민이 선택할 수 있는 특별법을 추진 중이고, 특별법의 초안에는 직선제 외에도 지자체장을 선출하는 세 가지 방식이 추가되었습니다.

?조금 더 알아볼까요?

2020년 12월, 국회에서 <지방자치법 개정안>이 통과되었습니다. 개정안에는 ‘법률로 정하는 바에 따라 지자체장의 선임 방법을 포함한 지자체 기관 구성 형태를 달리할 수 있다’는 내용과 함께, ‘지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는 주민투표를 거쳐야 한다’는 내용이 포함되어 있었습니다. 이에 행안부는 ‘지자체장의 선임 방법을 다양화할 수 있다’는 앞선 개정안의 후속조치로서 ‘그렇다면 어떤 방식으로 지자체장을 선출할 수 있는지’를 구체화한 특별법의 입법을 고민 중인 것으로 보입니다.

해당 특별법 초안에서 언급된 ‘지방자치단체장 선출과 관련한 세 가지 방안’은 다음과 같습니다.

첫 번째 방안은 지방의원이 아닌 행정과 경영의 전문가가 지자체장에 지원하고, 지방의회에서 이들 중 지자체장을 선출하는 것입니다.
두 번째 방안은 지방의회 내에서 지방의원 중 한 사람을 지자체의 장으로 뽑는 것입니다.
세 번째는 지자체장은 주민이 직접 선출하지만, 지자체장이 지닌 인사, 감사, 조직, 예산편성 등의 권한을 의회로 분산하는 방안입니다.
첫 번째는 미국의 일부 주에서, 두 번째는 영국에서, 세 번째는 일본에서 각각 현재 시행중인제도입니다.(중앙일보. 2022.02.21.)

주요 일간지에는 해당 특별법을 비판하는 사설이 연이어 게재되었습니다. 대통령선거와 지방선거를 앞둔 상황에서 행안부가 특별법의 초안을 공개하고 입법의지를 드러낸 이유가 무엇인지 의아하다는 것입니다. 또한, 해당 특별법을 간선제를 허용하는 것으로 보고, ’풀뿌리 민주주의’에 위협이 될 수 있다는 이야기도 나오고 있습니다.

?‍♀️이런 이야기가 있어요

? 중앙일보 “지방자치제도의 근간을 바꾸는 특별법을 전국 동시 지방선거가 불과 3개월여 남은 민감한 시점에 추진하는 의도가 수상하다”

? 동아일보 “그동안 주민 다수의 의견으로 지자체장 직선제를 고쳐야 한다는 논의가 표출된 적이 있었는지 묻지 않을 수 없다”

? 인천시의회 자치분권특별위원장인 남궁형 의원 "간선제를 허용하면 '주민이 직접 투표로 단체장을 선출'하는 직선제 원칙에 어긋나는 것으로, 지난 1991년 부활한 풀뿌리 민주주의의 근간을 흔들 수 있다”

? 임상규 행안부 자치분권정책국장 “영국·독일·일본도 시장·군수 등 지자체 집행부와 지방의회가 다양한 정도로 분리 또는 결합해 있는 만큼 국민께 선택지를 드리자는 취지”

? 최승제 주민자치법제화경남네트워크 운영위원장 "현재 지방자치 제도변화 논의를 간선제로의 회귀인 양 호도하는 것은 바람직하지 않다”

?‍♀️논의 시기에 대한 쟁점

?‍♀️지선을 앞두고 논의하기에 적절하지 않아요

중앙일보는 지난 2월 21일 사설을 통해 “지방자치제도의 근간을 바꾸는 특별법을 전국 동시 지방선거가 불과 3개월여 남은 민감한 시점에 추진하는 의도가 수상하다”는 입장을 냈습니다. 문재인 정부가 집권 말기에 지자체장 선거와 관련한 특별법을 제정해, 더불어민주당에 유리하게 지방선거를 이끌기를 시도한다고 주장하며, 6월 지방선거 이후 더 면밀한 공론화 과정을 거쳐 부작용을 두루 점검한 뒤에 다시 거론해도 늦지 않을 것”이라 이야기하고 있습니다(중앙일보. 2022.02.21).

?‍♀️현재 ‘지자체 기관 구성형태 다양화’는 의견수렴 단계를 거치고 있을 뿐이에요.

지난 2월 19일 중앙일보 기사에 따르면, 임상규 행안부 자치분권정책국장은 해당 특별법이 “영국·독일·일본도 시장·군수 등 지자체 집행부와 지방의회가 다양한 정도로 분리 또는 결합해 있는 만큼 국민께 선택지를 드리자는 취지”에서 출발했음을 강조했습니다. 특별법 또한 현재 초안을 준비 중일 뿐, 오는 6월 지방선거와는 관련이 없다고 덧붙였습니다. 눈앞의 선거를 보다 유리하게 이끌기 위한 셈법 속에서 해당 법안이 추진되고 있다는 비판을 일축한 것입니다. 임 국장은 입법의 형태 또한 “아직 정부 입법으로 할지, 의원 입법으로 할지 정하지 못한 단계”라고 전했습니다(중앙일보. 2022.02.19).

?‍♀️찬반에 대한 쟁점

?‍♀️기존의 지자체장에게 집중된 권한을 분산하고, 주민의 선택권이 늘어날 수 있어요.

김인호 서울시의회 의장은 "지금은 너무 중앙집권적이라 지자체장에게 모든 권한이 집중돼 있기 때문에 기관 구성 방식을 다양화하는 것은 긍정적"이라고 말했습니다(뉴스1.2022.02.20). 최상한 한국행정연구원장은 "기관구성 방식 다양화는 20년 전부터 논의가 이뤄졌지만 정부가 수용을 못했다"며 "다양성을 중시하는 측면에서 바람직하다고 본다"고 말했습니다. 군소단위의 기초지방정부는 지방의회와 집행부가 견제 중심으로 운영하는 것보다 전체를 통합해서 운영하는 방안도 필요하다는 의견입니다.(뉴스1.2022.02.20)

이진수 서울대 행정대학원 교수는 “만약 주민들이 지방의회에 의한 간선제를 선택하게 되면 의회의 집행부에 대한 감시 권한이 커지고 특히 인구가 희박한 소도시에서 빈번했던 지자체장의 금권선거 유혹을 배제할 수 있을 것”이라면서도 “지방의회에 대한 투명성 등 신뢰가 전제돼야 하고, 의회독주에 대한 우려도 커질 수 있다”고 지적했습니다. 이 교수는 “어느 쪽이든 주민의 선택과 책임이 확대되는 것”이라고 덧붙였습니다.(중앙선데이.2022.02.19)

?‍♀️민의를 얼마나 반영했을지 의문이에요.

동아일보는 “그동안 주민 다수 의견으로 지자체장 직선제를 고쳐야 한다는 논의가 표출된 적이 있었는지 묻지 않을 수 없다”는 사설을 냈습니다. 주민이 실질적으로 직선제 이외의 다른 형태의 선출방식을 원하는지를 먼저 고려해야 한다는 이야기인데요. 해당 특별법 자체가 민의를 반영하지 않았으며, 지역과 주민의 차원이 아닌 중앙정부와 여의도 중심으로 이뤄졌다는 지적입니다(동아일보. 2022.02.18).

?‍♀️‘지자체 기관 구성형태 다양화’는 부작용의 위험이 크기에 신중한 검토가 필요해요.

인천시의회 자치분권특별위원장인 남궁형 의원은 "간선제를 허용하면 '주민이 직접 투표로 단체장을 선출'하는 직선제 원칙에 어긋나는 것으로, 지난 1991년 부활한 풀뿌리 민주주의의 근간을 흔들 수 있다”고 경고했습니다. 남 위원장은 한국사회에서 지방자치가 충분히 성숙하지 못했기에 “지자체를 견제하는 역할을 수행하는 지방의회가 단체장을 뽑을 경우, 지방정부의 권력분립이 제대로 이뤄지지 않고 견제 기능이 무력화될 수 있다”고 주장합니다. 해당 특별법의 추진 목적과는 달리 의회가 지닌 권력이 비대해지고, “지방의원의 상당수를 차지하는 지역 토호들의 입김이 너무 커질 수 있다”는 위험을 강조한 것입니다.(뉴시스.2022.02.21)

?‍♀️ 지자체장의 선출형태가 아닌 ‘주민투표’에 더욱 주목할 필요가 있어요.

최승제 주민자치법제화경남네트워크 운영위원장은 "현재 지방자치 제도변화 논의를 간선제로의 회귀인 양 호도하는 것은 바람직하지 않다”는 의견을 밝혔습니다. 대형 언론들이 앞다투어 이번 ‘지자체 기관 구성형태 다양화’를 마치 직선제에서 간선제로의 후퇴로 프레이밍 한다며 비판한 것입니다.

동시에 행정안전부가 안을 3개로 한정해 논의를 전개했기에 “지방단체장과 국회의원들의 동의도 되지 않고 불필요한 오해와 충돌도 일어난다”고 지적하기도 했습니다. 최 위원장은 이번 ‘지자체 기관 구성형태 다양화’특별법이 추진된 배경이기도 한 ‘지방자치법 특례’(4조)를 주민투표의 맥락에서 더욱 조명해야 한다고 이야기합니다. 해당 개정된 지방자치법의 특례가 “단체장 선출 방법이나 기관 구성 결정을 '주민투표'로 정하자는 것"이라고 이야기했는데요. 주민투표제가 국가의 정책결정 등 제한된 사례에만 사용됐고, 그 법적 권한이 미약하기에 그 범위를 광범위하게 넓힌다는 측면에 주목할 필요가 있다는 주장입니다(경남도민일보.2022.02.22).

✏️ 지자체 기관 구성형태 다양화 추진, 시민주도 공론장에서 함께 논의해봅시다!

지방자치단체의 장을 선출하고 지방자치단체의 기관의 구성형태를 다양화하기 위한 행정안전부의 움직임, 여러분은 어떻게 생각하시나요? 해당 특별법은 부작용의 위험이 크기에 신중한 추진이 필요하다 생각하시나요? 지역 주민들의 선택과 책임을 넓히는 측면에서 필요하다고 생각하시나요? 시민주도 공론장에서 함께 논의해봅시다